徐鹤鸣 中国人民大学经济学院博士研究生
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说起美国大规模基础设施建设，人们一下子会想到二战之后艾森豪威尔总统时期主持建设的全国性的高速公路网络。在艾森豪威尔总统推动下，1956年美国通过《联邦资助公路法案》，开启州际公路系统建设。事实上，由美国联邦政府推动的大规模基础设施建设早在19世纪初——美国工业革命兴起的阶段就开始了。不仅如此，当时的基础设施建设还只是一整套旨在推动美国国内经济循环政策的一部分。是的，你没看错。美国历史上也搞过“内循环”战略，而且就在第二次独立战争结束的当年（1815年），此时距离美国联邦政府成立大约25年左右。今天要介绍的内容就是美国建国后第一次实施的经济“内循环”战略。
美国建国之初在经济上高度依赖国际贸易。在殖民地时期，这种经济结构是对宗主国依附的产物。但是在取得独立地位后，一个高度依赖外国市场的经济，无论在发展潜力还是经济安全方面都受到较大威胁。在这一大背景下，亨利·克莱等人在19世纪20年代提出了要构建“美国体系”（American System）的理念。虽然“美国体系”的概念是在1824年正式提出的，但是相关政策早在1815年就开始实施了。
所谓“美国体系”，可以简单的类比为美国版的“内循环”战略，即通过保护性关税、建立国家银行和由中央政府（联邦政府）推动国内基础设施建设来发展美国经济。需要说明的是，“美国体系”并非一套封闭的体系，而是要通过这套体系发展美国经济，增强与当时的欧洲强国的竞争力。
一、“美国体系”产生的时代背景
美国建国之初在经济上高度依赖国际贸易。但是在取得独立地位后，随着国际经济地位的变化这一经济结构的弊端越来越显现。在拿破仑战争（1803年至1815年）期间，美国作为中立方的船只和货物运输受到交战双方（英国和法国）的袭扰，正常的国际贸易和航运业受到极大影响。为了对抗英国和法国，1807年12月杰斐逊政府要求国会禁止所有美国船只前往外国港口，试图通过中断向交战国运送美国的物资，迫使它们改变对美国的政策，从而保护美国船只和船员不受英法两国的掠夺。然而这实际上是停止了美国一切对外贸易，“杀敌一千，自损八百”使美国经济遭受重大损失。1808年美国人均实际GDP增长率降至-7.0%。1809年禁运解除后的第二年（1810年）人均实际GDP才超过禁运前的水平。
图1、1807年《禁运法案》和1812年“美英”战争对经济增长的影响
数据来源：根据Maddison（2023）计算
然而好景不长，爆发于1812年的“美英”战争再次对美国经济发展甚至国家安全造成重创。1812年美国人均实际GDP增长率降至-1.8%，后续经济增长持续放缓。尽管“美英”战争期间，美国经济依然保持了正增长，但是1812-1815年战争期间美国的军事弱势暴露无遗，战争物资的短缺使美国在军事方面陷入被动。在1814年8月24日的切萨皮克湾战役中，英军以加拿大为前进基地，在布莱登斯堡战役击败美军后，长驱直入华盛顿。英军士兵放火烧毁了包括白宫、美国国会大厦在内的多座公共建筑。“火烧白宫”和“火烧国会山”事件成为很多美国人心中的屈辱史，这对美国后续的军事战略产生了影响。直到今天，有人认为特朗普反复宣称希望加拿大成为美国第51个州，正是出于报复加拿大的心理。
这场战争的结果促使美国国内的许多有识之士决心扶持新兴制造商，并确保国家摆脱对外国制造业产品的依赖，实现经济独立。战争威胁和发展国防产业的需要共同推动美国在1816年通过提高关税的法案（简称《1816年关税法案》）。
二、“美国体系”的主要内容
作为“美国体系”理念的提出者，亨利·克莱长期支持美国采取高关税政策，并成为高关税派的领袖。亨利·克莱来自肯塔基州（属于当时的中部地区）。克莱在1811年-1820年以及1823-1825年长期担任众议院议长，是辉格党的创立者和领导人，这为其推行高关税政策创造了有力条件。早在就《1816年关税法案》进行国会辩论的时候，克莱就指出，美国的国家安全最终取决于在关键产品供应上摆脱对外国的依赖。大力发展国内制造业不仅能提高国家安全，还会带来更广泛的经济利益。亨利·克莱主张通过高关税对本国制造商提供彻底而有决定意义的保护，在本国市场上有效替代进口产品。
图2、亨利·克莱
数据来源：美国国会图书馆：https://www.loc.gov/item/2009633654/
事实上，亨利·克莱并非美国历史上第一位推动通过关税、补贴等政策发展美国经济的历史人物。回顾美国建国之后的历史，可以发现至少在华盛顿（第一任美国总统）时期和麦迪逊（第四任美国总统）时期的政府都提出过相应的发展制造业的政策报告。
表1、“美国体系”一以贯之的政策主张
尽管克莱在1824年3月向国会正式提出了被称为“美国体系”的建议，但相关政策早在1815年就开始实施。[1]克莱首先把美国当时面临的经济疲弱归咎于美国经济对国际市场的过度依赖，“我们根据欧洲的一场特殊战争与不复存在的外国市场打造自己的产业、航运和贸易”。[2]尽管在战争时期可能出现对美国产品和服务的巨大外国市场，但这些市场早已消失。过度依赖海外市场让农民和种植园主受不可靠的需求支配，并使国内工业面临强大的海外竞争对手的威胁。
为扭转对外国市场的这种过度依赖，克莱认为美国应集中发展国内市场：我们必须适度改变自己的道路，必须给自己的部分产业以新的发展方向，快速采用真正的美国式政策。在重视外国市场的同时，让我们也创造出一个国内市场，为美国的工业产品找到更多销路，……促进我们自己的产业发展。“美国体系”并非闭关锁国，“最理想的情形是能够既有国内市场，也有外国市场。但关于它们的相对优越性，……国内市场是第一位的，重要性无可比拟。”
美国制度旨在促进美国国民经济发展，减少对外国进口的依赖。概括起来，“美国体系”主要包含以下方面的内容：
第一，采取保护性关税，1816年、1824年美国连续通过了提升关税的新法案。通过提升关税减轻国家对外国市场的依赖，创造广阔的国内市场，实现“经济内循环”。这一诉求体现了美国北方制造业部门的利益。“美国体系”所描述的美国当时“内循环”模式：美国的原材料（尤其是南方地区）不应该运到英国加工，而是要运到北方各州，加工成最终产品，再运回南方消费。这一“国内循环”模式将使美国的劳动力得到雇用，生产用于国内消费的制造品。它将使美国的就业种类多样化，增强经济实力。但这种经济循环机制前景不会自然而然地发生，政府必须采取措施以确保它的实现。[3]
第二，成立国家银行（National Bank）。1815年美英战争结束时，美国联邦政府债台高筑，金融市场混乱，急切希望能够通过整顿财政和金融秩序解决财政和金融困境。面临这种情况，成立国家银行的呼声再次高涨。此时美国商业银行都是各州设立的地方性银行。国会经过持续2年的拉锯战，第二银行法案于1816年4月由麦迪逊总统签署，特许经营权为20年，其目标已不是为战争筹款，而是处理诸如稳定币值、战争债务、重建贸易和振兴经济等问题。由于制度缺陷和腐败等多方面的原因，第二银行并未完全起到预期目标，特许经营权到期后关闭。[4]
第三，以联邦资金资助国内基础设施建设。联邦政府出资开展大规模的基础设施建设，包括修建道路、运河、港口等交通设施。这有助于改善国内的交通状况，降低运输成本，加强各地之间的经济联系和贸易往来，促进国内统一市场的形成，为农业、工业和商业的发展创造更好的条件。著名的如坎伯兰公路、伊利运河就是在这一政策推动下修建的重要交通工程。美国建国初期，所谓的中西部地区受阿巴拉契亚山脉阻隔交通不便，难以融入东部沿海地区的经济网络。扩大基础设施建设反映了中西部地区的迫切要求。中西部强烈支持联邦政府在运河、道路和其他交通改造上的支出，以改变该地区的经济封闭状态，把劳动力和资本从东部吸引过来。中大西洋地区同样赞成这些支出，因为其地理位置使它成为中西部的理想运输出口，可以获得更大比例的联邦预算投入。
图3、美国西海岸地图
数据来源：图片来自互联网[5]
三、“美国体系”的影响
“美国体系”是19世纪早期由美国联邦政府推动的一次现代化尝试，虽因地区矛盾未能完全实施，但奠定了美国经济政策的基础，同时也加剧了南北分裂的隐患。
从经济方面看，“美国体系”的政策促进北方工业化和西部开发。1820年之后美国经济进入了快速增长时期。从1820年到1828年美国人均实际GDP以每年接近1.2%的速度持续增长长达8年，人均实际GDP从1820年的2080美元上升至1828年的2279美元。[6]这在工业革命初期及其难能可贵，也是美国建国后经历的第一个经济持续增长时期。
当然，19世纪早期“美国体系”与现在的国家发展战略还有很大差距。“美国体系”很多项目并非经过系统性的规划，除此之外，这一项目也并未得到美国政府内部一致的支持。当时美国一定程度上还被当做“松散”的联邦看待，在州政府和联邦政府权力划分争议中难以规划出全国性的统一基础设施建设项目。例如，第七任总统杰克逊曾于1830年3月否决《梅斯维尔道路法案》（Maysville Road Bill），并提出联邦政府资助国内基础设施可能面临的宪法问题。原因是因为该道路完全位于肯塔基州境内，就其性质而言属于地方项目而非国家项目，因此不应由联邦政府进行资助。这一否决案对“美国体系”的推进产生了巨大的负面影响。
从1820年到1828年美国经济高速增长的同时也是关税不断提高的过程（1824年和1828年连续两次提升关税），由此可能产生高关税推动经济增长的错觉。但是关税仅仅是影响当时美国经济发展的因素之一，包括领土扩张、基础设施建设、技术创新与工业革命以及来自欧洲的移民等等因素都是推动经济高速增长的因素。由于《1828年关税法案》制定的关税水平过高，引发南方地区的强烈反弹，甚至面临联邦解体的风险。美国于1832年通过新的关税法案，削减部分关税水平，此后美国经济仍然保持较高的增长水平。这一事实表明高关税与经济增长并无直接的因果关系。
除此之外，经济增长并不代表着社会和谐。“美国体系”的政策，特别是其中涉及的关税政策加剧了美国北南双方的矛盾。尤其是美国国会在继1816年之后，又于1824年和1828年连续提高关税。[7]高关税政策加剧了美国南部地区的反弹。在南卡罗来纳州，地方议会开始酝酿拒绝承认联邦法令，甚至有关南方应该考虑脱离联邦的观念开始兴起。这为日后南北战争的爆发埋下伏笔。
[1]https://www.americanhistorycentral.com/entries/american-system/
[2]《贸易的冲突 美国贸易政策200年》，道格拉斯·欧文，2019年中信出版集团，第三章。
[3]同上。
[4]https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_16850746
[5]图中绿色箭头代表原材料流动方向，红色箭头代表制成品流动方向。
[6]根据Maddison（2023）计算，采用2011年购买力平价美元。
[7]由于《1828年关税法案》制定关税过高，引发南部地区的强烈不满，因此也被称为“可憎关税法案”。
文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。
